연구보고서


[2018-03] 국민정책연구원 "지방자치 20여년 평가와 바른미래당의 과제"

2018-03-30 11:27:18조회31

한국에서 지방자치는 516 군사쿠데타로 중단됐다가 1991년 노태우 정부에서 30년 만에 부활한 이후 지금까지 26년을 포함해 35년 정도임. 1991년의 경우 광역의회와 기초의회 선거만을 실시했으므로, 자치단체장을 포함한 동시지방선거가 19951회를 시작으로 지금까지 6차례 치러진 것만을 감안하면 지방자치 역사는 20년을 갓 넘은 데 불과함

 

19951회 동시지방선거에서는 중앙정부가 임명하던 자치단체장을 직선으로 선출하고, 기초의회에도 정당공천제를 도입하는 등 제도적 변화가 있었음. 이후 2007년 참여정부 당시 간선제로 뽑히던 교육감을 직선제로 선출하는 한편, 지방의회와 독립된 교육위원회 체제에서 지방의회 교육의원을 직선제로 뽑는 방식으로 변경됨. 이후, 지방의회 교육의원을 직선제로 별도로 뽑는 방식은 2014년 일몰제가 적용돼 지방의회 산하 상임위원회인 교육위원회가 맡는 방식으로 바뀜

 

이런 크고 작은 제도 변화를 거쳐 온 한국 지방자치의 현실은 아직 열악함. 광역의회의 경우 일당 독점이 되기 너무 쉬우며, 기초의회의 경우에도 양당 과점이 되기 너무 쉬움. 아울러 교육감과 교육의원 등 교육자치 영역은 뿌리가 약하기 때문에 보강이 필요하다는 의견이 계속해서 나오고 있음

- 2006년 광역의회 선거에서 한나라당(자유한국당의 전신)은 서울경기부산인천대구대전의 경우 100%, 경북 94.0%, 경남 91.7%, 강원 94.4%, 충청 89.2%, 울산 81.3%를 싹쓸이하다시피 했고, 충청과 제주에서도 각각 55.9%, 65.5%를 석권함. 당시 민주당은 광주 100%, 전남 93.5%, 열린우리당은 전북 58.8%였음. 2014년 광역의회 선거에서도, 일당 독점 비율은 제주 44.8%를 빼곤 67.7~100%나 됐음

- 광역의회를 독점한 정당은 광역단체장까지 장악해 광역자치 단위에서 견제와 균형의 원리가 작동하지 않고 있음. 광역의회 다수당과 광역단체장 소속 정당의 일치 현황을 보면, 19951회 동시지방선거 이후 지금까지 60~94%에 이름

 

<> 광역의회 다수당과 광역단체장 소속 정당 일치 현황

 

1995

1998

2002

2006

2010

2014

일치현황

9/15

(60%)

15/16

(93.75%)

15/16

(93.75%)

15/16

(93.75%)

10/16

(62.5%)

12/17

(70.59%)

 

- 기초의회도 사정은 그리 다르지 않음. 2014년 지방선거의 경우 전국 1,034개 자치구··군의회 지역구 중에서 2인 선거구가 612개로 약 59%를 차지했으며 4인 선거구는 약 3%29개에 불과함. 15개 광역시도 중 4인 선거구가 전혀 없는 곳도 7개 지역이나 됐음. 선거 결과 기초의회 지역구 당선자 2,519명 중 약 87%2,195명이 새누리당과 새정치민주연합 소속이었음. 서울의 경우 양당 소속이 아닌 의원은 366명 중 단 4명뿐이었으며, 대전의 경우는 전혀 없었음. 양대 정당 중 한 정당만 지지하는 지역주의 성향이 강한 지역의 경우에만 무소속 후보가 상대적으로 많이 당선되었음. 양대 정당의 경쟁이 치열한 2인 선거구의 경우, 양대 정당 외의 정치지망생들은 아예 처음부터 출마를 포기하기 때문에 무투표로 양대 정당 소속 후보들만 당선되는 일이 흔하게 나타났음

- 1회 동시지방선거가 시작된 1995년 실시된 대학 자율화는 허가제에서 신고제로 대학 설립 방식을 바꾸고 대학 정원을 자율화하면서 자격요건 미달의 수많은 대학을 양산, 지금의 대학 서열화를 낳은 기본 배경으로 작용함. 특목고와 자사고 도입, 대학 수학능력시험 제도의 잦은 변경 등을 통해 한국의 고등학교와 대학교 시장체제는 위계적인 서열화 체제로 굳어졌고, 이 속에서 지방 국공립대의 몰락과 함께 지역의 교육환경은 자치를 논하기 민망할 정도로 황폐해졌음. 이와 함께 역대 정부가 내세운 지역균형 발전 전략에도 수도권 집중은 완화될 조짐을 보이기는커녕 되레 팽창해 왔고, 지역경제는 좀처럼 균형을 향해 나아가지 못함

 

지방자치 강화를 위한 바른미래당의 가장 큰 과제는 반기성(anti-established) 지방정치를 내걸고 분권형 개헌을 적극 선도하는 것. 광역회선거의 경우 권역별 연동형 비례대표제 도입을 제안하되, 기초의회선거는 지역정당(local party)을 허용하고 2인 선거구제 조정을 함께 제시할 필요성이 있음. 기초의회선거에서 현행 봉쇄조항(전국 5개 시도당, 각 시도당 1천명 이상 당원, 중앙당은 서울 소재 등)을 완화해 지역정당을 허용하고, 60%에 이르는 2인 선거구를 조정해 4인 대선거구를 많이 만들거나 잘게 쪼개어 1인 소선거구를 만들어야 함

 

교육자치 확대에도 앞장서야 함. 교육감 직선제를 유지하는 것은 물론, 기존 지방의회 산하 교육위원회를 특별 상임위원회로 격상하고 상시적인 감사를 통해 지자체장과 교육감에 대한 견제와 균형을 꾀할 수 있도록 해야 함. 교육자치를 저해하는 기관위임 사무를 폐지하고, 중앙정부와 지자체, 지방의회 간 갈등을 부추기는 중복사무를 자치사무로 일원화시켜야 함. 학교운영위원회에 대한 주민들의 참여를 활성화시키기 위해 유급휴일(14시간 등)을 부여하는 조례를 제정하는 것도 적극 추진해야 함

 

분권국가를 향한 지방자치 2.0’이라는 목표를 내걸고, 인구 감소라는 지방자치 환경의 근본적 변화를 감안해 단체자치의 방향을 다시 잡아야 . 특히, 2030년까지 30%가 소멸할 것으로 예상되는 인구 15만명 이하 중소도시에 대한 전면적인 재접근이 필요함. 외곽 개발을 통한 도심의 무분별한 확장이 아니라 대중교통망과 공공서비스의 집적을 통해 인구를 다시 집중시키는 영리한 축소전략은 이들 중소도시에게 선택이 아닌 필수임. 주민자치 도입을 위한 주민자치회 설치 확대와 활성화를 추진하고, 인구 감소 시대에 대비하고 주민자치 도입을 위해 지방자치 2층 체제를 읍면의 준자치 단위화를 통해 2.5층 체제로 전환해야 함

 


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